關(guān)于地下綜合管廊運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的探討

徐 健，葉永平

(蘇州市地下管線管理所）

前言

伴隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展，傳統(tǒng)地下管線埋設(shè)方式的弊端不斷顯現(xiàn)，“馬路拉鏈”、窨井傷人、管線事故等問(wèn)題頻現(xiàn)，極大地影響了人們的正常生產(chǎn)和生活，阻礙了城市的發(fā)展步伐，地下綜合管廊因其集約化、科學(xué)化和綜合化的埋設(shè)優(yōu)勢(shì)逐漸進(jìn)入城市管理者的視野。2015年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，并在全國(guó)遴選了10個(gè)試點(diǎn)城市。2016年、2017年中央政府連續(xù)兩年將“開(kāi)工建設(shè)城市地下綜合管廊2000公里以上”寫(xiě)入政府工作報(bào)告，大力推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)。

地下綜合管廊是城市新型市政基礎(chǔ)設(shè)施之一，是城市“生命線”的重要載體，其運(yùn)用管理水平的高低決定著整個(gè)城市承載能力的大小，更是城市高效、安全、可持續(xù)運(yùn)行的基礎(chǔ)保障。因此政府管理部門(mén)在引入社會(huì)資本將綜合管廊推向市場(chǎng)的同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)管，充分發(fā)揮綜合管廊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

一、地下綜合管廊運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管對(duì)象

根據(jù)地下綜合管廊的運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作內(nèi)容，管廊運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管對(duì)象主要涉及如下兩類：

1、綜合管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)單位。承擔(dān)綜合管廊廊體及自身附屬設(shè)施的維護(hù)管理工作。

2、入廊管線單位（管線產(chǎn)權(quán)單位）。承擔(dān)入廊的自有地下管線及相關(guān)自有配套設(shè)施的維護(hù)管理工作。

二、地下綜合管廊運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管部門(mén)

縱向直垂監(jiān)管部門(mén)：行業(yè)主管。各類地下管線所屬的行業(yè)有各自專屬的行業(yè)主管部門(mén)，該部門(mén)主要從整個(gè)行業(yè)發(fā)展的角度進(jìn)行綜合管理，如國(guó)家能源局、工業(yè)和信息化部等。

橫向行政監(jiān)管部門(mén)：行政管理。各級(jí)政府的相關(guān)行政管理部門(mén)按照各自的職能對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)的管線建設(shè)運(yùn)維過(guò)程進(jìn)行管理。這類機(jī)構(gòu)一般具有相應(yīng)的行政審批職能，如發(fā)改、規(guī)劃、住建、市政市容等。

專門(mén)的地下綜合管廊監(jiān)管機(jī)構(gòu)。目前，日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)成立了綜合管廊管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)管廊全生命周期進(jìn)行管理。如臺(tái)北市工務(wù)局共同管道科。在國(guó)內(nèi)，不管是使用PPP模式，還是政府直接出資或者政府與管線單位聯(lián)合出資建設(shè)的管廊，其最終監(jiān)管都是由政府承擔(dān)。

三、地下綜合管廊運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管內(nèi)容

地下綜合管廊是一種準(zhǔn)公共事物，是向社會(huì)提供公共服務(wù)的城市基礎(chǔ)設(shè)施，它兼具經(jīng)營(yíng)性和公益性，同時(shí)又有一定的壟斷性。因此，需要當(dāng)?shù)卣畬?duì)其運(yùn)營(yíng)過(guò)程加強(qiáng)監(jiān)管，以保證社會(huì)公共利益不能得到損害。政府的監(jiān)管內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：

四、蘇州市對(duì)地下綜合管廊運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的探索

1、確定專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)

為更好的推動(dòng)地下綜合管廊建設(shè)管理工作，蘇州市于2015年2月成立了由市長(zhǎng)任組長(zhǎng)的地下綜合管廊工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成員包括市各部委辦局、各區(qū)政府、各管線單位主要負(fù)責(zé)人。全市的地下綜合管廊建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管工作在領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌開(kāi)展。同時(shí)在市市容市政管理局設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，由市市容市政局橫向綜合協(xié)調(diào)管理和監(jiān)管，縱向的信息上傳下達(dá)，市容市政局下屬管理單位蘇州市地下管線管理所具體承擔(dān)日常工作。

蘇州市地下管線管理所成立于2003年，目前正式編制25人，業(yè)務(wù)科室包括：管理科（管廊科）、督查科、信息科，主要負(fù)責(zé)城市地下管線（包含地下綜合管廊）的日常監(jiān)督管理和綜合協(xié)調(diào)、違章查處、信息化建設(shè)等事宜，在多年的地下管線綜合管理基礎(chǔ)上，構(gòu)筑了良好的協(xié)調(diào)基礎(chǔ)，積累了豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，形成了有效的工作機(jī)制。

蘇州城市地下綜合管廊開(kāi)發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“管廊公司”）于2015年2月由蘇州城投公司牽頭聯(lián)合各管線權(quán)屬單位組建。市政府向該公司授予地下管廊特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由該公司按照規(guī)劃承擔(dān)市區(qū)地下綜合管廊投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)管理工作，公司實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)化運(yùn)作模式。管廊公司股本比例為：蘇州城投公司65%（其中中國(guó)電信、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通、江蘇有線電視各預(yù)留股份5%）、蘇州水務(wù)集團(tuán)20%、蘇州供電公司15%。

圖1 蘇州市地下綜合管廊監(jiān)管工作框架圖

2、健全綜合管廊法規(guī)體系

地下綜合管廊建設(shè)目前尚處于起步階段，為保證其健康發(fā)展，蘇州市制定了一系列綜合管廊的管理規(guī)章制度。2015年市政府將修訂《蘇州市地下管線管理辦法》列入政府年度立法工作計(jì)劃，經(jīng)過(guò)兩年時(shí)間的調(diào)研、論證、廣泛征求意見(jiàn)和修改完善，該《辦法》已于2017年4月經(jīng)市政府審批后于6月1日正式施行。修訂后的《辦法》，專設(shè)地下綜合管廊章節(jié)，對(duì)綜合管廊的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、強(qiáng)制入廊、有償使用等方面進(jìn)行明確規(guī)定，有利于今后管廊的規(guī)范管理。

3、先行先試，摸著石頭過(guò)河

運(yùn)營(yíng)維護(hù)方面，蘇州工業(yè)園區(qū)在地下綜合管廊建設(shè)管理方面走在整個(gè)蘇州市的前列，園區(qū)月亮灣綜合管廊于2008年開(kāi)工建設(shè)，2011年11月正式投入運(yùn)行；桑田島管廊也于2010年開(kāi)工建設(shè)，2016年投入運(yùn)行。通過(guò)幾年的運(yùn)營(yíng)管理實(shí)踐，園區(qū)管委會(huì)頒布實(shí)行了《蘇州工業(yè)園區(qū)市政綜合管廊運(yùn)維管理辦法》。在此基礎(chǔ)上，為更好的推進(jìn)綜合管廊試點(diǎn)城市工作，蘇州市又制定了適用于整個(gè)蘇州市區(qū)范圍的《蘇州市綜合管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)監(jiān)管辦法（試行）》。

4、建立綜合管廊運(yùn)營(yíng)監(jiān)管辦法

在蘇州市地下綜合管廊工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)《蘇州市地下管線管理辦法》和《蘇州市綜合管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)監(jiān)管辦法（試行）》，綜合管廊監(jiān)管部門(mén)建立監(jiān)督考核辦法，定期對(duì)綜合管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)單位及各入廊管線產(chǎn)權(quán)單位的運(yùn)營(yíng)維護(hù)進(jìn)行監(jiān)督考核，具體如下：

（1）、考核方式

考核采取定期巡查和隨機(jī)抽查兩種方式。定期巡查以日常運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理為基礎(chǔ)，對(duì)綜合管廊相關(guān)運(yùn)營(yíng)維護(hù)活動(dòng)進(jìn)行記錄，排查違規(guī)現(xiàn)象和行為；隨機(jī)抽查以不定期的形式對(duì)綜合管廊日常運(yùn)營(yíng)維護(hù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督抽查。每次考核依據(jù)《蘇州市地下綜合管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)考核標(biāo)準(zhǔn)》（表1）進(jìn)行評(píng)分，總分為100分，實(shí)行扣分制。

表1  蘇州市地下綜合管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)考核標(biāo)準(zhǔn)

（2）、年度總評(píng)

年度總評(píng)以全年所有定期巡查（占30%權(quán)重）和隨機(jī)抽查（占70%權(quán)重）的考核結(jié)果為依據(jù)，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總，將各考核對(duì)象的年度總評(píng)定為：優(yōu)秀（85分以上）、合格（60分以上）、不合格（60分以下）三個(gè)等級(jí)。

有下列情形之一的，年度總評(píng)為不合格：

1．在綜合管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)中發(fā)生人員死亡的安全生產(chǎn)事故；

2．發(fā)生信息泄密造成嚴(yán)重影響的；

3．重大安全隱患未采取有效措施及時(shí)整改的；

4．其他違法違紀(jì)行為造成嚴(yán)重影響的。

（3）、結(jié)果反饋

綜合管廊監(jiān)管部門(mén)定期向綜合管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)單位、相關(guān)管線產(chǎn)權(quán)單位及其上級(jí)主管部門(mén)通報(bào)考評(píng)結(jié)果，各單位應(yīng)將考評(píng)結(jié)果作為單位年度績(jī)效考核的組成部分。涉及財(cái)政資金支付的，考評(píng)結(jié)果作為財(cái)政資金支付參考依據(jù)。

結(jié)束語(yǔ)

地下綜合管廊運(yùn)維監(jiān)管是一項(xiàng)全新的研究課題，蘇州作為地下綜合管廊試點(diǎn)城市之一，擔(dān)負(fù)著先行先試的使命。本文結(jié)合蘇州工業(yè)園區(qū)綜合管廊運(yùn)行監(jiān)管實(shí)踐，對(duì)管廊運(yùn)維監(jiān)管中涉及的法規(guī)體系建設(shè)、專業(yè)管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)制和方法等問(wèn)題做了深入的研究，由于實(shí)際運(yùn)行時(shí)間較短、作者水平有限，不足之處請(qǐng)大家批評(píng)指正。